Как да заработи прокуратурата

Понеделник, 29 Февруари 2016 14:27 Публикувана в Подземия Прочетена 536 пъти

Необходими са гаранции в кариерното израстване, публичност в работата и реформа на процеса.

Едва ли са много хората, които няма да се съгласят, че прокуратурата в България се нуждае от промяна, защото не работи така, както ни се иска. Чудесно начало, но когато трябва да се посочат причините за това състояние и какво да се направи срещу него, нещата вече започват да се объркват. Без ясно посочване на проблемите, непрекъснато се предлагат гръмки решения, като например: "Вадене на прокуратурата от съдебната власт", "Пряк избор на прокурорите от народа и възможност за отзоваване", "Незабавно уволнение при първа (респективно втора, трета и т.н.) оправдателна присъда" и пр. Без подробно разглеждане на всяко от тези предложения все пак могат да се маркират общите между тях неща. Първо, в състояние са лесно да се харесат на мнозинството от хората, защото привидно декларират радикална промяна, каквато се смята, че е нужна, и засилен обществен контрол. Привидно, защото нито промяната ще се постигне с простото размятане на дадена институция от една власт в друга, нито общественият контрол - с преки избори за позиции, които изискват не политиканстване, а експертност, която за съжаление няма как да бъде преценена от хората без професионален капацитет в областта. И второ, пряко следствие от първото - тези предложения атакуват съществуващите законови гаранции за независимостта на прокурора, което би било логично и аргументирано решение, ако самите им поддръжници не виждаха един от основните проблеми на прокуратурата именно в демонстрирането на зависимост.

Ако се съгласим, че проблем за прокуратурата е сервилността на нейни представители към силните на деня, по какъв точно начин премахването на гаранциите за независимостта на прокурора (като статута на магистрат с присъщите му несменяемост, функционален имунитет, добро за държавен служител възнаграждение и т.н.) ще спомогне за ликвидиране на тези прояви? Как точно зависимостта ще се пребори с допълнително поставяне в зависимост чрез несигурност, но направено от самия закон?

Oткъде идва зависимостта

Обикновено зависимостта в прокуратурата през неудалия се преход се налага чрез някаква форма на натиск през по-високопоставени прокурори и административни ръководители или се избира като линия на професионално поведение от самия прокурор, за да получи шанс за кариерно развитие, или е комбинация от двете, но не следва от действащите правни норми. Дори в йерархична структура, каквато е (и трябва да бъде) прокуратурата, по конкретни дела отделният прокурор е длъжен да изпълнява единствено писмените указания на прокурор от горестоящата му прокуратура, но и това му задължение не е абсолютно, защото, ако счита, че са незаконосъобразни, има гарантираната възможност да сигнализира пред по-горестоящ прокурор. Истинският проблем обаче не са писмените указания, зад които някой е застанал с името си, а устните, от които не остава документална следа.

За решаването на проблема със зависимостта според мен сериозната работа трябва да продължи отдругаде. "Да продължи", защото не бива да се отрича или омаловажава успешното начало, поставено преди повече от десет години с въвеждането на национални конкурси за първоначално назначаване в системата, които, макар далеч от перфектни и не елиминирали съвсем хората "с протекции", все пак я отвориха за много добри юристи "без връзки", които иначе въобще не биха могли да влязат в нея. Следва да се продължи с други основни неща като възпитаване още с началното обучение на младшите прокурори на смелостта да отстояват аргументираната си позиция, без да се поддават на натиск, създаването на достатъчно добри правила за атестация за придобиване на статут на несменяемост, дисциплинарни производства, кариерно израстване в горестоящите прокуратури и избор на административни ръководители, които обаче да не са просто разписани като благопожелание, но и да се прилагат почтено и компетентно, и които да гарантират, че кадърните и честни прокурори ще получат шанса да заемат тези места.

Регламентацията на кариерното израстване в съдебната система през последните години се променя непрекъснато и въпреки това точната формула все не може да се налучка. Ако правилата и прилагащите ги гарантират в достатъчна степен, че за получаване на мястото, което иска, на прокурора Х ще му трябва да докаже пред този, на когото е възложен изборът, качествена работа и знания, а не изпълняването на нечии повели, тогава и самото съществуване на необходимост от изпълнение на подобни повели в общия случай просто ще се обезсмисли. Противно на налаганото в публичното пространство мнение за корупцията в съдебната система, аз подозирам, че корумпираните персони сред магистратите, които са станали богати хора вследствие на корупционното си поведение, са много по-малко, отколкото смята обществото, но пък далеч по-тревожното число е на онези, които се корумпират с влияние, за да получават постове. Борбата срещу тази корупция обаче може да бъде по-успешна, защото тя не предполага мнозинство на хора с изначално корупционни нагласи, заели съответния пост с единствената цел да се облагодетелстват материално неправомерно от него, а по-скоро такива, които виждат, че шансът да го заемат по "нормалния" начин или е малък, или въобще не съществува, защото наложените правила на играта са такива. Както и в случаите с катаджията на пътя, много по-вреден в корупционната сделка е този, който налага принципите на поведение в ситуацията от позицията на по-силния, а не онзи, който е готов да играе по така наложените такива, макар и, трябва да се каже, корупционната сделка да не би била възможна без неговото участие.

Следващ много съществен момент за гарантиране на намаляване на зависимостите в прокуратурата е отчетността пред обществото на нейната дейност. По призвание прокурорът е защитник на обществения интерес и като такъв трябва да може да застане с името си и мотивите си зад всяко свое действие, но съвсем не за да се стреми да угажда на общественото мнение по конкретни казуси (което може да бъде не по-малко вредно от корупцията, защото често общественото мнение е "насъскано" от медиите, дали по инерция, защото не се познават фактите по дадения случай, или обратното – умишлено, именно защото се познават). Същото, разбира се, важи с пълна сила и за горестоящите прокурори, които надзирават работата на подчинените им. Тази отчетност не следва да се ограничава само до статистически данни. В прокуратурата от много време съществува понятието "дела с висок обществен интерес". Именно той диктува да се знае и кои прокурори работят по тези дела, как и защо са избрани измежду колегите си да вършат именно това и ако довчера например са работили такива дела, а от днес не, защо, какви са резултатите от работата им, на какво се дължат тези резултати. "Делата с висок обществен интерес" дават облика на системата на наказателното правосъдие, по тях прозрачността, включваща кой, как и защо се произнася, следва да е на първо място.

Пряко следствие от горното е и необходимостта, когато такива дела приключат окончателно неуспешно, да се направи независим експертен и оповестен публично анализ защо изходът е именно такъв. Това всъщност е една от препоръките в митичните брюкселски доклади, не много трудоемка за изпълнение, ако и да отнеме някакво време и пари.

Ако се съгласим, че искаме да имаме бленуваната (поне на хартия) от всички политически сили и анализатори ефективна прокуратура, в която да работят добри и почтени юристи, пътят към постигане на тази цел не може да минава през отнемането на статута на магистрат на прокурора или маргинализирането му, макар и в съдебната власт. Това със сигурност би довело и до намаляване на атрактивността на професията, а оттам до ограничаване на възможността да привлича точно такъв човешки ресурс занапред. Опасенията пък, че като част от съдебната власт, прокуратурата била поставена наравно със съда, са несъстоятелни – конституцията и законите достатъчно ясно дефинират първостепенното място на съда, както е във всяка една правова държава. Проблемът със статута на прокуратурата не е, че като компетентна да обвинява по наказателни дела е част от съдебната система, а в реминисценциите от устройството й като прокуратура съветски тип, изразяващи се в правомощията й да бъде централният орган – юмрук на Партията, който последната размахва на цялата администрация, "надзиравайки" я.

Що се отнася до притесненията, че като магистрат прокурорът не е равнопоставен с другите страни по наказателните дела, като защитника например, те също са неоснователни – равенството на страните в съдебната фаза на процеса се гарантира чрез правата им според процесуалния закон, а не статута на този или онзи участник. Освен това трябва да се има предвид, че прокурорът е равен на другите страни в съдебната фаза, но на досъдебната, където страни няма, той е този, комуто е възложена съществената функция по ръководство и решаване. Прокурорът трябва да е винаги на първо място безпристрастен и обективен от началото до края на процеса, а едва след това – обвинител.

Опитите за анатемосване на прокуратурата като източник на всички злини в българското наказателно производство не са нищо по-различно от някаква версия на крилатата фраза "Ние ги хващаме, те ги пускат", с която неудачите лесно се обясняват като продукт стриктно на една или друга институция, няма значение дали ще е полиция, следствие, прокуратура или съд, а пък друга от изброените се представя като граничеща с перфектността. Реалността обаче не е черно-бяла, проблемите повече или по-малко за съжаление са във всяка от изброените, но и във всяка от тях има достатъчно компетентни и достойни хора, които биха могли да дадат техния добър облик. Поемането по лесния път на линчуване на цяла институция заради провалите на този или онзи неин представител може да доведе единствено до негативи - например понижава мотивацията на съвестно работещите и естествено консолидира всички представители на съответната гилдия, които се разпознават като адресати на атаката, вместо достойните хора вътре в самата общност да създадат нетърпимост към останалите.

Реформа на наказателния процес

В този смисъл остава чувството, че много от прокурорите, вероятно живеейки с вината на гилдията си за неуспехите на наказателното производство през времето на неудалия се преход, така и не желаят да подхванат сериозно професионална публична дискусия за правната регламентация на разследването на престъпления от общ характер. Тя беше дадена с действащия вече близо десет години нов Наказателно-процесуален кодекс, който беше поредният нормативен акт, отчетен като за пред европейските ни партньори като отдалечаващ ни от тоталитарния строй и приближаващ ни към европейските ценности и достижения. Макар и много добре да съзнават тази необходимост, защото проблемите на прокуратурата от субективен характер по никакъв начин не бива да неглижират онези от обективен. Въпросните проблеми произхождат до някаква степен от съветската душа на НПК, която се мъчи на не особено добри френски и английски (бел. авт. - официалните езици на Европейския съд в Страсбург) да ни разкаже за "разкриване на престъпленията и разобличаване на виновните", но често си минава на чист руски.

За неизкушените от правото читатели е необходимо пояснението, че досъдебно производство у нас се провежда при всяко престъпление от общ характер (тези престъпления, инициативата за наказване на които идва от самата държава, независимо от желанието на пострадалия от престъплението гражданин). Основната цел на досъдебното производство е чрез разследване, провеждано от разследващ орган (в общия случай от полицията) под ръководството на прокурора да се съберат необходимите за последния доказателства, за да повдигне той обвинението пред съда. Съдът от своя страна е длъжен да проведе собствено ново разследване, с което да провери някои от доказателствата, събрани чрез разследването под ръководството на прокурора (например как е извършен огледът на местопроизшествието), други непосредствено пак да събере (например да преразпита свидетелите), ако трябва да събере и изцяло нови (например да разпита неразпитани досега свидетели), за да може да прецени дали обвиненият е виновен и ако да, как да го накаже. За да осъди някого, съдът трябва да е установил вината му по несъмнен начин.

 Досъдебното производство е прокламирано от родния законодател с новия НПК като такова с подготвителен характер, т.е. целта му би следвало да е да подготви делото за внасяне в съда, където в условията на състезателност и равенство на страните, публичност и непосредственост, да се развие същинският наказателен процес. Предвид въпросната подготвителност прокурорът и разследващите на досъдебната фаза са ограничени в събирането на доказателства, като например регламентиране на фатални срокове за това (извън които, ако има събрани доказателства – все едно ги няма). Сроковете могат да бъдат удължавани, но след санкции на горестоящи прокурори и при спазване на дадени правила, или правото на обвиняемия след изтичане на определено време да поиска приключване на разследването срещу него, с което делото му или да влезе в основната фаза на процеса, или да се прекрати. Същевременно въпреки въпросната подготвителност, която би предположила и някаква оперативност, регламентацията на досъдебната фаза е изцяло подчинена на спазването на тежка процедура при извършване на всяко процесуално действие от прокурора и разследващите органи.

Нещо повече, действащият български наказателен процес въвежда и принципно непознатото на другите европейски наказателнопроцесуални системи формално поставяне от прокурора на началото на процеса по събиране на годни за осъждане доказателства, като преди това формално начало всички извършени от който и да е държавен орган действия не могат да послужат за нищо друго, освен да убедят прокурора, че има достатъчно основания да постави въпросното формално начало на наказателния процес, след което всичко започва отначало. Това логично води до повтаряне на едни и същи по съществото си действия няколко пъти – свидетелят на някаква случка например се вика в различни "качества" няколко пъти в полицията, където му се снемат първо "обяснения", а после "показания", за едни и същи факти, защото "обясненията" не са "годни" доказателства, макар и да са взети от служител на МВР, такива са само "показанията", взети от друг служител на същото това МВР; вещото лице пък веднъж прави "експертна справка", която после трябва да повтори вече като "експертиза". Изключение от това правило са единствено действията при т.нар. неотложност, обикновено когато достатъчното данни за извършеното престъпление, което трябва да се разследва, са очевидни – например окървавен труп на паважа, тогава и само тогава събирането на годни за осъждане доказателства започва веднага.

Цитираните рестрикции на възможността на прокурора/разследващите органи да събират доказателства биха били съвсем логични, ако съответно на въведения нов принцип за подготвителност на досъдебната фаза и доказателственият стандарт за прокурора, за да повдигне обвинението, беше по-нисък от съществуващия. Това обаче не е така – запазено е положението от стария НПК, че за да обвини някого пред съда, прокурорът е задължен вследствие на проведено пълно разследване да има на разположение всички доказателства, за да счете т.нар. обективна истина (това, което се е случило в действителност) за вече разкрита. Тоест няма как да се направи различен извод от този, че след като разследващите трябва да са провели пълно разследване и да са изяснили за прокурора всички релевантни факти по случая, обвинението още от "подготвителното" досъдебно производство би трябвало да е доказано по същия несъмнен начин, за да бъде квалифицирано като годно да се представи на съда. Това означава, че процесуалният закон, от една страна, се стреми посредством различни инструменти да ограничава прокурора и разследващите на иначе уж подготвителната досъдебна фаза, вероятно преследвайки целта да не се допуска воденето на необосновано и безконтролно дълго непублично разследване, но от друга, запазва наложените от времето, когато в досъдебното производство не е имало нищо подготвително, завишени изисквания към крайния му продукт. Процесуално потърпевши от тази двойственост са прокурорът и разследващите, реално – цялото общество, защото за близо десет години се доказа, че нито можахме да се качим в лодката "качество и бързина", нито да се хванем за който и да е от двата пояса "качество" или "бързина".

Наличният доказателствен стандарт за прокурора е възможно логично обяснение защо стигналите до съд наказателни дела в България в около 97 процента от случаите завършват с осъдителна присъда, а в Германия  процентът на осъдителните присъди е около 80. По германския наказателен процес за предаване на едно лице на съд на прокурора е необходимо "достатъчно основание за обвинение", което се разбира като от доказателствата да може да направи извод за виновността (респективно последващото осъждане) с висока степен на вероятност. За осъждане на германския съд е необходима по-висока степен на сигурност във виновността от тази, която е имал прокурорът, за да обвини. Основното правило е в резултат от анализа на доказателствата у съдията да не възниква разумно съмнение във виновността (тънката разлика с нашия стандарт за признаване на виновност – у нас всяко съмнение се тълкува в полза на обвинения). Апропо - немският наказателен процес – в Германия прокурорът например може да повдигне дори устно обвинение пред съда при определени случаи, които предполагат бързина поради липса на сложност, а при писменото такова е напълно достатъчно да даде най-общо съкратено описание на фактите по казуса (а пък в швейцарския НПК дори е дословно написано "възможно най-кратко"), без правната им квалификация (конкретен текст от закона, под който се подвежда описаното поведение на обвиняемия) да обвързва съда (с други думи, стига да е дал на съда фактите, дори и прокурорът да е объркал правото, това не може да повлияе негативно на изхода от процеса). В България обвинението независимо от сложността на казуса е винаги не просто писмено, но възможно най-тежко (понякога и в прекия смисъл, известни са обвинителните актове с обема на последното печатно издание на Енциклопедия "Британика") и напоително с пълно и точно описание на абсолютно всичко повече или по-малко относимо към казуса. То не се прави един, а два пъти – един път на самата досъдебна фаза и втори път пред съда, като второто обвинение по своите параметри почти не може да се различава от първото, а ако в хода на разследването след първото обвинение се установят някакви нови факти и/или се налага правната квалификация да се коригира към по-тежка, преди да се пристъпи към същинското обвинение пред съда, трябва да се направи повторно първо обвинение; констатираната непрецизност на прокурора в правната квалификация би могла да е основание за връщане на делото на досъдебната фаза, дори след като е минало разглеждане по същество на две съдебни инстанции, а погрешната правна квалификация - в определени хипотези да предопредели крайния изход на процеса с невъзможност за съда да постанови осъдителна присъда.

Нагледно разликата между иначе сходните немски и български наказателен процес може да се демонстрира най-добре, като се види обемът материали в десет произволни дела на бюрото на прокурор от голяма прокуратура във всяка от двете държави или се сравнят колко на брой и колко подробни са произнасянията им по делата. Така че, когато казваме: "Еди-кой си вече забрави, че е търпял наказание в Германия, а у нас делото още се точи", би било редно да се отчитат и особеностите на двата процеса, а "внасянето" на прокурори от Германия (каквито идеи също има), които да ни работят делата, няма да е лесна задача, ако подочуят какви процесуални правила ще им се налага да спазват в работата си.

Подобни примери, които да илюстрират защо наказателният процес в България е доста далеч от действащите към момента европейски стандарти, могат да се развият десетки (всъщност няма митичен брюкселски доклад от последното десетилетие, който да не говори за недъзите на българския наказателен процес наред с онези на институциите, ангажирани в него), но целта на настоящото изложение не е в това, а да провокира читателите да се замислят кому е нужен един толкова тежък, тромав и следователно скъп наказателен процес, в който на работещите по правилата му да се налага да съблюдават прекомерно много формалности (съпоставено с други държави, които непрестанно изтъкваме като пример за уреденост), за да реализират крайния продукт на работата си, който в противен случай ще бъде бламиран.

Тежкият формализъм в българския наказателен процес настъпва с НПК от 1974 г., който е продукт на реформата в съветското наказателно и наказателно-процесуално право от ерата след Сталин, изразила се в създаването през 1958 г. на фундаментални принципи в тези области за Съюза и републиките, доразвити с новите НК и НПК на Руската СФСР от 1960 г. Нашият НПК е изцяло заимстван от руския, много от текстовете му са дословен превод. Реформата в съветския наказателен процес с едно изречение може да се обобщи така: дистанциране от репресиите на сталинизма чрез възприемане на някои непознати дотогава принципни достижения на световните правни системи относно правата на човека и въвеждане на тежка процедура, изискваща спазването на множество непознати за западните наказателнопроцесуални системи формалности, за да може да се стигне до наказване на престъпника, чрез което да се демонстрира напредничавият демократизъм на социалистическото право.

Какъв е бил реалният резултат живелите в този период по-добре могат да кажат. Към момента действащият български посткомунистически НПК от 2005 г., съобразявайки се с европейските препоръки, продължи положителната тенденция на така или иначе вече възприетото с последователно налаганите изменения и в предходния НПК засилване на съдебния контрол в досъдебната фаза. Успоредно с това не просто запази, а дори доразви характерната за предшественика си и издигнатата в култ от съветския закон претрупаност на процедурата, която, вместо да бъде постепенно отхвърляна, бе защитена като достижение на родната наказателнопроцесуална традиция.

Дилемата на всеки наказателния процес е в намирането на необходимия баланс между правото на мнозинството да наказва нарушилите създадените от него правила на поведение и правото на защита на отделния гражданин срещу възможния произвол на мнозинството по пътя на осъществяване на първото. Практиката показва, че ненужното утежняване на процедурата много лесно може да се обърне не само срещу правото на мнозинството да наказва, което би било логичното опасение, ако тази процедура ще се прилага от органите на демократична, а не тоталитарна държава, но дори и срещу правото на гражданина да се защитава.

Само един нагледен пример за това – в XXI век българският наказателен процес все още изисква от държавните органи извършването на ред действия по разследване за събиране на доказателства, дори и такива, които не се осъществяват принудително, винаги да става в присъствието на т.нар. поемни лица – поне двама незаинтересувани от разследването представители на обществото, чиято задача е да следят за злоупотреби на облечените с власт. Предполагам, читателите лесно могат да се досетят как се намират двама незаинтересувани от разследването и готови да съдействат случайни граждани, които не само да присъстват по време на продължаващ три часа оглед на местопроизшествие на минус десет или плюс тридесет градуса, но и внимателно да следят какво и как точно се прави по време на този оглед. Това често поставя разследващия в положение на цугцванг, при което, за да може да си свърши работата, трябва да избира между: или просто да си "дойде с поемните лица", т.е. последните всъщност да не са съвсем незаинтересувани от изхода на разследването и да биха си затворили очите за някоя и друга нередност при огледа (опорочаване на правото на защита на гражданина); или да претупа изискуемата форма – като не иска от поемните лица да стоят три часа на студа/жегата, а просто им даде за подпис протокола за иначе може би безупречно извършения оглед. Когато това се разкрие при последващ съдебен разпит на поемните лица, събраните доказателства просто ще се изключат като манипулирани (опорочаване на правото на мнозинството да наказва).

При запазването на дадения за пример институт на поемните лица и в проевропейския ни НПК, макар и в Европа като правило регламентиран по подобен начин институт да няма (отново ще дам за пример Германия – при претърсване на помещение, което се прави без присъствието на съдия или прокурор, за свидетели на действията на полицията се привличат едно или две външни на разследването лица, но само когато е възможно, а и нарушаването на това правило не води автоматично до невалидност на събраните доказателства), вероятно отправната точка на разсъждение е била, че чрез него се дават гаранции за реализиране на правото на защита срещу държавните органи, за които презюмираме, че биха злоупотребили с властническите си правомощия. Както беше посочено обаче, постигнатият резултат на практика е съвсем друг, а решението в конкретния случай, ако изхождаме от въпросната презумпция, би могло далеч по-лесно да се намери с обикновеното филмиране на всяко действие по разследване от началото до края, като при необходимост просто да се гледа записът.

Всъщност системата се прави от хората, които работят в нея, и правилата, по които работят – и най-добрите хора, работещи по лоши правила, ще се провалят, и най-добрите правила, прилагани от лоши хора, няма да функционират според дадения им замисъл. За съжаление преходът не се удаде на поколението преди нас - независимо от причините така и не постигна необходимите решения на системните проблеми. Ако искаме да имаме държава, трябва да започнем да постигаме решенията във всяка сфера час по скоро.


Източник: http://www.capital.bg/politika_i_ikonomika/mnenia/2016/02/26/2712876_kak_da_zaraboti_prokuraturata/

Влезте, за да коментирате